Gatos muertos (3): gobierno

Estación de paso

Los gatos muertos de la modernización: gobierno

Adrián Acosta Silva

(Campus-Milenio, 23/07/2020)

La expansión y diversificación de la educación superior experimentada desde los años setenta en México fue acompañada de un incremento significativo de conflictos en muchas universidades públicas. En el marco de un régimen político autoritario, las relaciones entre el estado y las instituciones de educación superior se caracterizaron por una tensión constante entre la autonomía y la heteronomía de las universidades con los proyectos y prioridades gubernamentales tanto en la escala federal como en las escalas estatales.

La experiencia del movimiento estudiantil de 1968 se tradujo en la apertura de nuevas universidades federales (UAM) y estatales (como la Autónoma de Ciudad Juárez, la de Baja California Sur, Nayarit o Aguascalientes), institutos tecnológicos federales, y un crecimiento importante de la ofertas privadas. La reforma de las escuelas normales de 1984, que introdujo como requisito de acceso el bachillerato, también colocó a estas instituciones como parte de la educación superior del país. Este fenómeno expansivo fue caracterizado como la “masificación” de la educación terciaria, un concepto que sin mucho rigor lógico ni explicaciones empíricas se asoció a la pérdida de la calidad educativa del sector.

Ambas dimensiones (política e institucional) de la primera ola de expansión colocaron el problema del gobierno del sistema educativo superior en primer plano desde finales de los años setenta. Las señales más importantes de ese reconocimiento fueron la expedición de la “Ley para la Coordinación de la Educación Superior” (LCES) de 1978, y el inclusión en el tercero constitucional de la autonomía universitaria en 1980, acciones mediante las cuales el gobierno federal y las IES públicas se comprometían a articular sus esfuerzos para ordenar, planificar y racionalizar adecuadamente el crecimiento del sistema. Ello daría como resultado el impulso al “Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior” (SINAPPES), un mecanismo que teóricamente ayudaría a esas tareas de planificación de lo que se percibía como un crecimiento inequitativo, costoso y anárquico de las ofertas públicas y privadas del sector.

Durante los años ochenta, la dramática caída del financiamiento público a las IES derivada de la “década perdida”, significó la configuración de un entorno poco favorable a la planeación del crecimiento. Sin embargo, la expansión de la matrícula continuó a un ritmo acelerado a pesar de la crisis. Fue un comportamiento paradójico y relativamente inesperado para muchos: el ciclo depresivo de la economía y las finanzas públicas ocurrió en un ciclo expansivo de la matrícula de la educación superior. En ese contexto, el problema del gobierno sistémico del nivel prácticamente desaparece de la agenda pública y gubernamental.

Fue a comienzos del salinismo cuando reaparece el tema en la agenda estatal. La idea de la modernización penetra en las políticas de educación superior y se expresa en cambios en las reglas de los interacciones entre las universidades públicas y el gobierno federal. Evaluación de la calidad y financiamiento público condicional, diferenciado y competitivo, se configurará como el núcleo duro de las políticas que dominarán las relaciones entre el estado y las IES durante tres décadas (1989-2018). Esa reforma en las reglas del juego tendrá impactos significativos en las formas de coordinación sistémica y en el comportamiento institucional del sector. A través del uso intensivo de incentivos y recompensas al desempeño, y mediante el enfoque de la Nueva Gestión Pública, la educación superior se constituyó como un territorio dominado por la búsqueda de indicadores de prestigio, calidad y productividad. Para decirlo en breve, el gobierno del sistema se convirtió en el gobierno de los indicadores, dominado por el imperio de las aguas heladas del gerencialismo.

Ello no obstante, los problemas de planeación, coordinación y articulación de las decisiones sistémicas permanecen. Hoy, el gobierno del sistema es la suma de las experiencias y condiciones de dirección, gobernabilidad y gobernanza de las 3,670 instituciones y establecimientos de educación superior que hoy existen. Entre 2000 y 2018 la educación terciaria experimentó un crecimiento promedio anual de 145 mil estudiantes y la contratación de 8 862 nuevas plazas académicas por año, poblaciones albergadas por la apertura de 125 nuevos establecimientos de educación superior tanto públicos como privados cada año. Ello explica la existencia de gobiernos institucionales diversos, donde coexisten autonomía y heteronomía, tamaños y antigüedades diferentes, formas de organización distintas, contextos locales heterogéneos, historias políticas y académicas contrastantes. En sentido estricto, no existe un gobierno del sistema porque en buena medida no contamos con un sistema educativo superior, sino con un conglomerado de establecimientos que obedecen a lógicas de gobierno distintas y contradictorias.

El oficialismo de la 4T pretende incidir en la construcción de un gobierno efectivo del sistema a partir de las ideas de la obligatoriedad y gratuidad de la educación superior incluidas en la reforma del artículo tercero constitucional de mayo del 2019, y a través de la expedición de una Ley General de Educación Superior (LGES) que sustituya la cuarentenaria LCES de 1978. En el anteproyecto se incluye como mecanismo de gobierno un “Consejo Nacional de Autoridades Educativas” que recuerda a la “Comisión Nacional de Planeación de la Educación Superior” (CONPES), derivada de la LCES, que en realidad nunca funcionó como órgano de planeación ni de gobierno del sistema. Sin embargo, hasta ahora, el anteproyecto de LGES no parece estar en la agenda del legislativo dadas las circunstancias impuestas por la crisis sanitaria y económica del COVID-19. Por lo tanto, hasta ahora no se ven gatos nuevos en el vecindario del gobierno de la educación superior. Lo que hay son los gatos viejos (¿muertos?) de la modernización: la burocratización y el gerencialismo.