Realidad jurídica y orden práctico en educación superior
Adrián Acosta Silva
(Campus-Milenio, 17 de marzo, 2016.)
La legalidad nos mata. Ningún gobierno es posible con ella.
Gustave Flaubert, Diccionario de lugares comunes
Una de las preocupaciones que alimentan con regularidad las ansiedades de algunos funcionarios, políticos y académicos relacionados con la educación superior, es la distancia real o simbólica que existe entre la normatividad jurídica que regula el comportamiento de las instituciones de educación terciaria, y las prácticas cotidianas que se desarrollan rutinariamente en esos mismos espacios. Se trata de una obsesión muy mexicana por tratar de acoplar la ley y el orden, la aspiración por hacer que la realidad jurídica gobierne efectivamente la realidad práctica en este sector, con la intención de someter los usos y costumbres institucionales a los derechos y obligaciones definidos por las leyes. Desde cierta perspectiva, es la versión digamos “sectorial” de las viejas relaciones entre el imperio de la ley y el orden práctico que ocurre todos los días en diversos establecimientos y territorios de la república universitaria.
Esa preocupación ha llevado a que, desde hace tiempo, y con variable intensidad derivada de las coyunturas políticas, o como producto de la gestión deliberada de las partes interesadas, el tema de la legislación se convierta en un foco de atención para no pocos actores y espectadores de los “pequeños mundos” de la educación superior. Es una preocupación legítima, acumulada incluso, luego de que, desde la formulación de la “Ley para la Coordinación de la Educación Superior” , hace 38 años (fue promulgada en 1978, durante el sexenio de José López Portillo), la legislación sobre este sector ha permanecido prácticamente inalterada, mientras que un accidentado, confuso y complicado proceso de expansión, diferenciación, competencia y sub y sobre-regulación derivada de diversos programas públicos (básicamente federales) han influido de manera significativa en el comportamiento institucional de la educación superior en el país.
El tema ha vuelto a colación con la realización de seis “mesas de debate” organizadas por la ANUIES, el Senado de la República y la SEP, los días 2 y 9 de marzo pasado en el hermoso patio de la antigua sede del Senado, en el callejón de Xicoténcatl, en el centro histórico de la hoy flamante CDMX. En esos foros, fue posible advertir la coincidencia en torno a la revisión de la legislación en ese campo específico de la acción pública. Como suele ocurrir en este tipo de eventos, la diversidad de los convocados se expresó también en la diversidad de los puntos de vista y de las preocupaciones enunciadas en las diferentes mesas. Desde el balance sobre la inoperancia de la ley hasta los temas del financiamiento público, pasando por asuntos como la equidad, la calidad o la pertinencia de la educación superior, el caso del sector privado, o la globalización e internacionalización de la educación superior, se constituyeron como parte de la agenda de discusión sobre la normatividad jurídica en esos temas.
Las aguas profundas del debate tienen que ver con conceptos pero también con hechos o, para decirlo con cierto lenguaje clásico, con la relación entre ideas, pasiones e intereses. El problema mayor es cómo traducir estos elementos en lenguaje técnico-jurídico, lo que supone la dificultad de imprimir claridad conceptual a términos como calidad, pertinencia o internacionalización, una tarea que es de suyo polémica, y para algunos, imposible, dadas las distintas experiencias y aproximaciones a los conceptos. Así, mientras que calidad puede ser codificada en términos de un ISO o bajo resultados asociados a misiones y visones de cada institución, para otros es un término imposible de definir. La experiencia mexicana, si uno atiende lo que ha ocurrido con la mencionada Ley para la coordinación…, es que la legislación sólo puede contener una retahíla de buenas intenciones, incubadas lentamente en el imaginario de los legisladores y sus asesores.
Justamente por ello, por el reconocimiento de que la realidad jurídica coexiste con un orden práctico confuso pero efectivo, la revisión y probable reforma de la legislación educativa superior requiere por lo menos de tres elementos clave: capacidad política, trabajo conceptual, e ingeniería jurídica. Es decir, capacidad de gestión y concertación política de los diversos intereses en juego, una definición clara de los conceptos clave para hacer inteligibles y operables las reglas jurídicas, y un buen diseño legislativo que imprima claridad y certeza a la nueva normatividad en el campo. Las tensiones y contradicciones entre las posiciones intervencionistas, liberales y contractualistas sobre la educación superior abundan en este campo. Pero a esos elementos habría que añadir un par de lecciones extraídas de la práctica y de la filosofía política clásica. Por un lado, que la ley –toda ley- no es más que la resolución jurídica de problemas políticos (Sartori); por el otro, que ninguna ley contiene propiedades mágicas para exorcizar o resolver los problemas públicos (Locke).
Quizá por ello, las universidades imaginarias de las élites políticas, del funcionariado y de los políticos profesionales contrastan con las universidades reales que todos los días funcionan bajo las reglas de un orden práctico que incluye costumbres, rutinización de los comportamientos, y múltiples racionalidades instrumentales, burocráticas y académicas. Es decir, las universidades reales no se comportan como la expresión empírica de las leyes y reglamentos que existen en la materia pues son espacios donde el lenguaje de la acción se sobrepone siempre al lenguaje de la ley. Y nada garantiza que una nueva legislación pueda cambiar esa realidad incómoda pero efectiva. Pero al mismo tiempo, parece necesaria una legislación “realista”, que reconozca la diversidad de un sistema que son muchos (federal, estatal, universitario, no universitario, tecnológico, normalista, público y privado), y que se haga cargo de los efectos deliberados, perversos y no deseados de las políticas (y no-políticas) públicas que se han instrumentado en el sector desde hace más de un cuarto de siglo. Conciliar esas realidades y necesidades constituye un interesante desafío intelectual, político y jurídico para cualquier propuesta de reforma.
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