Gobernabilidad democrática en México

Gobernabilidad democrática: las palabras y las cosas (Nexos 357, 09-2007)

Adrián Acosta Silva


Desde hace tiempo, el fantasma de la gobernabilidad democrática recorre las calles, oficinas y pasillos de la política mexicana y latinoamericana. Más allá de las añejas confusiones, delicadezas o precisiones conceptuales propias del término de “gobernabilidad” (que con frecuencia alude a problemas de la estabilidad y eficacia política, de gobierno, gobernación o gobernanza de las sociedades contemporáneas), lo cierto es que hasta ahora hemos alcanzado una democracia de baja densidad e intensidad, esencialmente improductiva y con dificultades para construir capacidades institucionales que traduzcan una forma deseable de gobierno en patrones crecientes de bienestar colectivo y de disminución de la desigualdad social. El malestar o la insatisfacción con la democracia es un hecho comprobado en América Latina: encuestas, estudios de opinión, entrevistas, manifestaciones varias, documentan esa sensación de frustración que recorre desde hace tiempo a la región. Como en otros tiempos y con otros actores y humores, ese malestar tiene cierto aire de familia con la legendaria desconfianza de los ciudadanos hacia la política y los políticos, con las reservas morales del tratamiento con el gobierno y con las instituciones, y con el imaginario que las propias elites gobernantes poseen en relación sus gobernados. La gobernabilidad democrática revive, a tono con el clima del siglo XXI, esos viejos fantasmas decimonónicos nacionales.

El Banco Mundial, como antes lo han hecho otros organismos internacionales como el BID (2006) o el PNUD (2004) , ha colocado la atención en este tema, y ha publicado recientemente Gobernabilidad democrática en México: más allá de la captura del Estado y la polarización social (BM, México, 2007, 119 págs.). Es un texto que intenta descifrar las razones que explican cómo la fragilidad de las democracias de la región se traduce en baja eficacia institucional y un mantenido escepticismo social en torno a sus potencialidades benefactoras. El argumento central del texto es que “México está en la posición adecuada para comenzar su segunda transición hacia una gobernabilidad democrática efectiva” (las cursivas son mías). Bajo esta perspectiva, el reporte se centra por un lado en el diagnóstico que sustenta el argumento y, por el otro, la formulación de propuestas para avanzar en la construcción de una gobernabilidad democrática. Examinaremos brevemente los rasgos principales del libro, con la certeza de que es un documento que vale la pena discutir y debatir.

El diagnóstico

El punto de partida del documento es el reconocimiento de los avances en la transición a la democracia que se han observado en México desde hace tres décadas. El incremento en la competitividad electoral, la creación de un sistema de partidos, el funcionamiento de una institución electoral confiable (pese a los cuestionamientos del año pasado), significan pasos importante en la construcción de la democracia mexicana. Ello no obstante, se señala también que estos avances han producido efectos muy débiles en la calidad de las políticas públicas dirigidas a elevar el bienestar colectivo y fortalecer la confianza en la autoridad pública. Cuatro son los elementos que, me parece, sustentan el diagnóstico.

1. La colonización del Estado.
2. La debilidad estatal para suministrar bienes públicos.
3. La escasa rendición de cuentas electoral en la política mexicana
4. La percepción de desigualdad que genera polarización social.

1. La colonización del Estado. Una buena parte del texto se dedica a enfatizar cómo los grupos de presión y de interés (sindicales y empresariales, principalmente), han capturado zonas más o menos extensas de las políticas públicas, beneficiando con ello sus intereses particulares por sobre los de los ciudadanos comunes, no organizados ni interesados en promover intereses específicos ni en la movilización. Esto fue producto del esquema de dominio posrevolucionario en la que el corporativismo y el autoritarismo fueron de la mano. “El arreglo político resultante” –se afirma en el texto- “llevó a que un número reducido de grupos privilegiados, como las empresas nacionales que se beneficiaban de la protección y los subsidios del estado y los grupos obreros corporativistas que operaban como control monopólico sobre los sectores obreros, extraían rentas del estado a cambio de apoyo y lealtad al sistema” (p.9).
2. Debilidad estatal y bienes públicos. Esta colonización del estado tiene efectos directos e indirectos en la capacidad estatal para producir y distribuir bienes públicos. Al favorecer los intereses de los grupos empresariales o burocracias sindicales que cabildean con el ejecutivo o con los legisladores a escala federal o estatal, los recursos públicos que contemplan las políticas públicas, tienden a favorecer tendencias monopólicas o corporativistas, en detrimento de las pequeñas y medianas empresas, productores del campo o el sectores no organizados ni corporativos del sistema de representación política del régimen.
3. Rendición de cuentas electoral. En el reporte se apunta como un problema de la democracia mexicana la ausencia de estructuras e incentivos en la rendición de cuentas por parte de los políticos y de sus organizaciones. En específico, se sugiere que existe cierta relación entre la prohibición de reelección inmediata de puestos de elección popular (en particular de los congresistas) con la debilidad en la rendición de cuentas de su desempeño político. En un contexto de incremento en la competencia electoral, esa restricción se ha convertido en un obstáculo para que los representantes populares se comprometan con un desempeño efectivo y responsable que garantice la posibilidad de su reelección inmediata. En otras palabras, no existen incentivos institucionales para que los políticos mejoren su rendimiento ante los electores.
4. Desigualdad económica y polarización social. “La alta concentración de la riqueza y el poder en una reducida elite económica contribuyen a crear una percepción de desigualdad entre los segmentos menos privilegiados de la sociedad” (p.59). En este pasaje (que corresponde al capítulo 3 del libro), se encuentra un análisis interesante en el cual se identifica al patrón de concentración de riqueza y la producción de multimillonarios en México, que se debe más a “conexiones políticas y acceso privilegiado a los mercados” y no por “la innovación y el esfuerzo competitivo que se asocian con el crecimiento”. La conclusión es demoledora pero definitivamente clásica: “la concentración de la riqueza obstaculiza la competitividad y el crecimiento en la economía” (56-57).

Estos elementos ofrecen una perspectiva donde se supone que la ausencia o debilidad de incentivos para producir reformas y transformaciones institucionales que vinculen la política con la economía y la sociedad, explican el tamaño de los desafíos que se deben enfrentar para superar las fallas de una economía que no distribuye, un Estado que no regula, y un régimen político que no se consolida. En otras palabras, la clásica y vieja tensión entre capitalismo y democracia, reactivada en términos de un entorno de rezagos, contradicciones e incapacidades del México del siglo XXI.

Las propuestas

Si la perspectiva del diagnóstico es una mezcla entre enfoques de rational choice y neoinstitucionalismo político, lo que se desprende es un conjunto de propuestas generales que permitan teóricamente fortalecer capacidades institucionales a través de incentivos a la acción y al compromiso de los actores con la efectividad de las políticas públicas. Para ello se proponen medidas como las siguientes:

-Eliminar los límites de reelección para los representantes electos. El razonamiento es que esa restricción impide un mayor compromiso de los representantes políticos para un mejor desempeño frente a los ciudadanos, particularmente en el caso de los diputados y senadores. Por ello se afirma que “la eliminación de la regla actual que prohíbe la reelección inmediata de legisladores traería consigo otros beneficios, como una mayor probabilidad de profesionalización legislativa” (p. 99).

-No emprender macroreformas político-electorales. Frente a la tentación de avanzar hacia una reforma general del sistema político electoral mexicano, el reporte aconseja prudencia, y sugiere no emprender nuevas reformas al sistema electoral en este momento, enfatizando mantener la fórmula mixta de representación. Tampoco aparece como importante la propuesta de creación de figuras como primer ministro, pues se afirma que dicho tipo de reformas “no tendrían impactos significativos en las relaciones entre electores y políticas” (101).

-Fortalecer instituciones reguladoras y avanzar en la reforma fiscal para combatir la pobreza y la polarización. Para “moderar el impacto político de la pobreza y la polarización”, en el texto se propone fortalecer las instituciones públicas independientes, desde el Poder Judicial hasta el servicio civil de carrera o instancias reguladores como el IFE, el Tribunal Electoral Federal, y el Banco central. Además, sugiere establecer políticas de compensación fiscal para las regiones más pobres de l país, ajustes al federalismo fiscal, y “vigilancia de la sociedad civil en el ámbito del cumplimiento de las promesas particularistas hechas por los políticos” (107).

Las preguntas

1. ¿Que significa exactamente una “segunda transición hacia una gobernabilidad democrática efectiva”? Nunca es contundente ni explícita la afirmación que sustenta el argumento central del texto y eso puede llevar a la especulación y a problemas de interpretación a los lectores. Se puede suponer que los autores del reporte se refieren al hecho de que tener una democracia no significa gobernar democráticamente, como insistieron desde la izquierda varias voces a finales del siglo pasado. Pero también se puede especular que detrás de la idea de la “segunda transición” existe cierta noción de “cosmopolitismo democrático” que recomienda aprender a conducir con eficacia, estabilidad y legitimidad la nave democrática, para resolver los problemas de desigualdad social crónica, ineficiencia económica y baja competitividad el entorno socioeconómico de la política democrática.

El problema es que, más allá de la debilidad de una visión teleológica (secuencial o episódica) de una trayectoria que implica la concepción “generacional” del cambio político mexicano, lo que se observa es la ausencia de un balance puntual de lo que ha significado la transición mexicana en por lo menos dos aspectos: a) la pérdida de las capacidades políticas y cohesivas del estado mexicano, y b) la fragilidad del patrón de estructuración y representación política de los ciudadanos bajo el sistema de partidos. En estas dos cuestiones descansa, quizá, la explicación de las tensiones que hoy atraviesan la relación entre economía y política en la democracia mexicana realmente existente.

2. En términos estrictamente políticos, la propuesta es avanzar hacia una modificación ligera de los procedimientos electorales y en la reiteración de un tema antiguo y complejo: la reforma fiscal y hacendaria. Ambos procedimientos, desde la perspectiva del reporte, apuntan hacia un modelo político dirigido a fortalecer la confianza de los ciudadanos en las autoridades y en la política y en las políticas públicas. La eliminación de la restricción de la reelección inmediata de los diputados y senadores de la república, una propuesta que desde hace tiempo ronda en las cabezas y corazones de varios analistas y políticos nacionales como una de las primeras medidas para profesionalizar el quehacer político de los partidos, es retomada como una de las medidas factibles e indispensables para incrementar el desempeño de los políticos electos. Sin embargo, el riesgo mayor es que en un contexto de desigualdad socioeconómica y política en la representación y organización política de las regiones y de las localidades, esa medida pudiera reforzar no solamente cacicazgos y prácticas prebendarias locales, que se cobijan desde hace tiempo en los diversos formatos partidistas, sino que también podría adquirir carta de naturaleza un neo-clientelismo partidista tendencialmente depredador de las propias instituciones democráticas.

3. Bien visto, como se apuntó más arriba, lo que ofrece este texto es una re-visitación a los viejos problemas de relación entre el capitalismo y la democracia en las sociedades latinoamericanas. La lógica de un capitalismo excluyente en términos de producción y distribución de la riqueza, y de un régimen político –la democracia- que intenta normar y hacer efectivas sus capacidades de regulación de las tensiones que generan las economías de mercado, está en el fondo de los problemas de “nueva generación” de la vida política de la región. Con todo, el enfoque en torno a la efectividad de las políticas públicas y las reformas necesarias para garantizar legitimidad, estabilidad y eficacia de la democracia mexicana, abre de nueva cuenta la discusión en torno a los límites de la política y de la democracia en los contextos locales y nacionales. En ese contexto, el libro
organiza las propuestas, digamos, conservadoras, que dominan el clima ideológico de nuestras elites desde hace tiempo.

4. Desde mi punto de vista, en el reporte se encuentra intocado el tema mismo de la representación y la intermediación política en el nuevo contexto mexicano, que es quizá el tema mayor del cambio político mexicano. Al considerar al corporativismo sindical y empresarial como uno de los lastres mayores del viejo régimen, y al ofrecer a cambio la imagen de la ciudadanía como moneda de cambio de la nueva democracia mexicana, lo que tenemos es una visión idealizada donde un sistema de bienestar provee de servicios a sus clientes a través de eficientes paquetes de políticas públicas. No hay una discusión seria del problema del estado y de las mediaciones políticas que no solamente sirven para proveer servicios y bienes públicos, sino también para estructurar un orden político que asegure cohesión y estabilidad a la vida social. Frente a la colonización del estado y la polarización social, la universalización del bienestar social es el desafío mayor. Y esa universalización sólo puede ser posible en la medida en que el estado sea capaz de regular la economía y la política desde una perspectiva institucional y nacional, asumiendo la complejidad que esa perspectiva tiene hoy en el contexto internacional.