Hachas o bisturíes

Estación de paso

Educación superior: ¿hachas o bisturíes?

Adrián Acosta Silva

(Campus-Milenio, 25/10/2018)

La inminencia del cambio de gobierno ha agudizado las ansiedades, multiplicado las incertidumbres y confirmado no pocas dudas en torno a la política del nuevo gobierno hacia la educación superior. A casi un mes de que el lopezobradorismo se convierta en gobierno formal mediante los rituales republicanos de rigor, la educación superior es un tema ausente de pronunciamientos contundentes sobre temas clave: financiamiento, organización, cobertura, calidad, evaluación, gobierno. Luego de más de tres décadas de caminar sobre los mismos ejes y bajo las mismas reglas del juego instrumentadas por gobiernos de distinto signo político (PRI y PAN), la acción pública federal ha conducido de manera errática y contradictoria a ese conjunto heterogéneo, complejo y masificado de instituciones que por economía de lenguaje se le suele denominar como “sistema” nacional de educación superior. Y hasta ahora, no hay ningún ejercicio morenista (conocido) de balance y agenda sobre los resultados obtenidos a lo largo de estos años, un ejercicio que se antoja hoy obligatorio para el nuevo oficialismo.

Es seguro que en estas semanas los próximos funcionarios del sector educativo superior han estado ocupados preparando diagnósticos, diseñando programas, consultando decisiones. Tal vez en los días siguientes tengamos alguna noticia que indique con claridad que está pensando el nuevo gobierno sobre el sector. ¿Cómo se articula el anuncio de las cien nuevas universidades con lo que ya hacen las instituciones públicas universitarias y no universitarias, federales y estatales, en temas como la absorción de la demanda de sectores marginados por razones económicas, sociales, culturales o étnicas? ¿Qué pasará con los programas de becas que ya benefician a miles de jóvenes de muchas instituciones públicas de todo el país? ¿Qué pasará con el sistema nacional de investigadores? ¿Cómo se piensa resolver el gravísimo déficit presupuestal de varias universidades públicas? ¿Cómo se coordinarán las acciones del gobierno federal y los gobiernos estatales en la gestión de los presupuestos educativos de las universidades públicas? ¿Cómo se contempla la regulación del sector privado?

Opacados por temas como el de las consultas populares sobre el aeropuerto de la ciudad de México, la construcción del tren de la ruta maya, o la reforma educativa del nivel básico, la educación superior es un tema menor, no relevante en la agenda del nuevo gobierno. No lo fue en la campaña electoral ni lo es en la fase de transición entre un gobierno que se va y uno que llega. Y ello, en sí mismo, es una señal preocupante de la coyuntura, pues revela una continuidad sombría heredada de los gobiernos anteriores: la educación superior no ocupa una prioridad política ni de políticas entre las preocupaciones de la nueva élite gubernamental.

Quizá ello explica el silencio cósmico del presidente electo sobre el tema, que da origen a no pocas especulaciones malignas o a creencias bienintencionadas. Acaso considerará que las cosas están funcionando bien como están, y que los temas de las universidades públicas habrá que resolverlos uno por uno según vayan llegando a las oficinas presidenciales, de acuerdo a la gravedad, el grado de conflictividad, o la magnitud manifiesta o potencial del escándalo respectivo. Tal vez, con prudencia republicana, AMLO y sus consejeros estarán valorando poco a poco pero a profundidad la situación del sector y de los efectos de las políticas públicas anteriores para calibrar nuevas orientaciones, modificaciones menores, ajustes mayores o fortalecimientos contundentes a lo que ya se hace en cada uno de las dimensiones o aspectos del sector.

En todo caso, cualquier tipo de agenda, de intervenciones y acciones públicas federales sobre la educación superior tendrá que lidiar invariablemente con el legado de las políticas, acciones, prácticas y rutinas que se han adueñado de las instituciones de educación superior tanto públicas como privadas. Las políticas de modernización y de calidad del pasado reciente basadas en el uso intensivo de recompensas e incentivos han dejado huellas importantes en el comportamiento de las universidades, una colección extraña de usos y costumbres que son una fuente potente de conservadurismo institucional. Frente al escenario, poblado de actores y espectadores representando sus respectivos intereses, el nuevo gobierno tendrá que mostrar en algún momento sus ideas, argumentos e instrumentos para explicar cómo se articulará la educación superior en el relato político de la cuarta gran transformación nacional. De lo contrario, es posible que, en ausencia de esa narrativa y de señales del cielo lopezobradorista, la tentación de usar hachas y no bisturíes sobre el sector pueda ser demasiado grande para algunos de los compañeros de viaje del morenismo en el poder.

Quizá ello explica que en este como en otros temas, el idealismo de la 4T se confunda o se pierda con el legendario pragmatismo político del nuevo presidente. Y aquí, como en otros campos de la política, los límites del idealismo hacen frontera con los límites del realismo pragmático. Esa frontera configura un espacio que suele denominarse habitualmente como vacío.

La hechura del nuevo gobierno educativo

La hechura del nuevo gobierno educativo: dilemas y tensiones
Adrián Acosta Silva

“¿Escribir? Ese tiempo ya no existe. ¡Hoy en día hay que pasar a la acción!”
Theodor Bernheim, en Izquierda y Derecha, de Joseph Roth

Introducción
El recién concluido proceso electoral representa una valiosa oportunidad para tratar de identificar los puntos críticos de la agenda educativa nacional que propone la fuerza política ganadora, encabezada por Andrés Manuel López Obrador. Luego de tres meses de campañas –y varios años de pleitos, tensiones, reformas y movilizaciones- la educación forma parte legítima de la agenda pública, y ha comenzado a ajustarse y traducirse como parte de la agenda gubernamental del lopezobradorismo. Estas notas están escritas al filo de la coyuntura de la transición post-electoral, pero son producto del presente y el pasado reciente de la discusión pública sobre los perfiles, los “problemas malditos” y los desafíos de la educación mexicana para los próximos años.
Para ello, estas notas se concentran en algunos puntos que, desde mi punto de vista, forman parte de los mínimos indispensables de la agenda educativa que el nuevo gobierno ha planteado desde y durante su campaña. El foco de las reflexiones se concentra en el análisis del “gobierno educativo”, es decir, en las estructuras y estilos de conducción, gestión y coordinación de los procesos y acciones que el gobierno electo plantea en el sector educativo, tanto a nivel de la educación básica como la media y la superior. El supuesto de base de esta perspectiva es que la articulación de las políticas y las reformas educativas pasa inevitablemente por el análisis de los perfiles, las estructuras y las restricciones del gobierno educativo de cualquier administración federal.
Los puntos que abordaré son los siguientes: a) la revisión de breves consideraciones generales en torno a las determinaciones políticas (teóricas y prácticas) que influyen en la formulación de las políticas públicas; b) la enumeración de los dilemas y tensiones que en el presente y el pasado reciente habitan el núcleo duro de las decisiones de gobierno en el sector educativo mexicano; c) tres conjuntos de interrogantes e hipótesis sobre el futuro del gobierno educativo durante el lopezobradorismo.

a) Determinaciones políticas y políticas públicas: lecciones prácticas en contextos postelectorales.

Con el triunfo electoral de la coalición “Juntos haremos historia” encabezada por AMLO, ha comenzado el complicado proceso de gobernar a una sociedad heterogénea a partir de las instituciones, las normas, las leyes, los actores, recursos y presupuestos públicos realmente existentes. Atrás han quedado los doce largos años de movilizaciones, campañas y conflictos pre, trans y postelectorales protagonizados por el ahora presidente electo. También han quedado en el pasado reciente los pleitos, la retórica incendiaria, los insultos, las descalificaciones, los debates, los golpes bajos y los escándalos altos que caracterizaron durante tres meses a las campañas electorales federales y locales en todo el país.
En este contexto, la experiencia política mexicana clásica y contemporánea muestra algunas lecciones del pasado reciente que vale la pena atender. Enumero solamente cinco de ellas, que me parecen pertinentes para la coyuntura postelectoral mexicana.
1. La legitimidad democrática de un gobierno no asegura automáticamente su eficacia institucional. Una larga lista de ejemplos y evidencias de la ciencia política, la política comparada y la sociología política clásica y contemporánea, muestra una y otra vez que el origen de la legitimidad de un gobierno no siempre define la eficiencia y la eficacia de su desempeño. Un gobierno democráticamente electo no siempre esté relacionado con un desempeño efectivo para resolver los problemas públicos. Y también suele ser cierto que un gobierno no electo democráticamente –es decir mediante la participación de los ciudadanos a través de elecciones competidas y equitativas entre distintos partidos y organizaciones políticas-, puede legitimarse no tanto por su origen sino por su buen desempeño institucional (el gobierno surgido de la Revolución Mexicana es un ejemplo clásico).
Para el caso, el nuevo gobierno lopezobradorista goza de una legitimidad democrática incuestionable. Su desafío mayor en el corto plazo será traducir esa legitimidad en eficacia gubernamental.
2. No se pueden cosechar calmas sembrando vientos. Y eso puede justamente ocurrir al nuevo presidente electo, a sus consejeros y asesores, y a sus equipos de campaña. La coalición electoral que llevó al triunfo de AMLO, ha quedado desde ahora formalmente disuelta para tratar de convertirse en una suerte de coalición promotora de gobierno, instrumentadora de los cambios que AMLO prometió generosamente en campaña. Los beneficios de una eficaz estrategia cacha-votos alimentada por la retórica de la “mafia del poder” y que centró sus propuestas en considerar que la corrupción es la causa de todos nuestros males públicos, ahora tiene que absorber los costos de los pleitos, ambigüedades y vacíos que acompañaron también la obtención de los beneficios político-electorales de la campaña presidencial.
3. Tener el poder no es lo mismo que ejercer el poder. La construcción de una candidatura triunfadora supone pactar con dios besando al diablo. Es construir una imagen apoyada en los soportes políticos de los aliados, sin reparar demasiado en la coherencia de las coaliciones, de los programas y de las promesas. El pragmatismo es el instrumento y la brújula de las campañas, asumiendo los riesgos de compañeros de viaje que podrían ser considerados indeseables en cualquier otra circunstancia. Pero el período postelectoral significa un rápido proceso de re-hechura de las alianzas para gestionar los conflictos y los cambios de cara al proceso de gobierno, al acto mismo de gobernar. A partir de ahora, diseñar decisiones de políticas públicas supone un conjunto de arreglos políticos estratégicos para que las políticas posean mínimos de factibilidad y de eficacia para el nuevo gobierno.
4. En una democracia electoral representativa y pluralista el ganador nunca gana todo. Y eso parece que ocurrirá otra vez en el caso mexicano. La oposición política al lopezobradorismo tendrá la mitad de la representación en el congreso, y aunque Morena ha alcanzado cinco de los gubernaturas en juego, la mayor parte de los ejecutivos de los gobiernos estatales son dominadas por otros partidos políticos. Eso significa que el nuevo ejecutivo federal tendrá que negociar permanentemente con la oposición para múltiples decisiones y acciones públicas, frente a un mapa muy complicado de intereses, actores y fuerzas políticas locales y nacionales. El fantasma del gobierno dividido y del presidencialismo débil vuelve a aparecer en el horizonte político nacional y eso significa siempre, para mal o para bien, la necesidad de ceder espacios, reconocer límites, potenciar alianzas, para tratar de mantener umbrales satisfactorios de gobernabilidad política y gobernanza institucional.
5. En política prometer no empobrece; lo que perjudica es cumplir. A partir de ahora, el desgaste del nuevo gobierno ha comenzado. Las ilusiones, promesas y anticipos verbales del candidato van a comenzar a pasar las pesadas facturas de las realidades de todos los días, en todos los temas. Las promesas del político en campaña tendrán que resolverlas como puedan los funcionarios y asesores del presidente electo. Eso recuerda a las palabras del Rey Luis XIV, al referirse a los políticos: “todo hombre que puede comprometerse sin razón, se vuelve al poco tiempo capaz de retractarse sin vergüenza” (citado por Escalante, 2011). La abultada agenda de transformaciones del país que anunció AMLO tendrá que ser priorizadas y calendarizadas por operadores, asesores y consejeros. Lo interesante será saber cuáles son esas prioridades y cuántas de ellas podrán ser cumplidas.

b) Dilemas, tensiones y restricciones del nuevo gobierno educativo

El sabio profesor florentino Nicolás Maquiavelo –frecuentemente tan citado pero tan poco leído- afirmaba que un buen príncipe siempre tiene que aspirar a conjugar “fortuna y virtud”, es decir, tomar decisiones que guíen sus acciones en un sentido deseado –que no puede ser otro que la obtención y el reconocimiento de su poder y del gobierno que dirige- pero que debe también considerar las determinaciones que la fortuna –es decir, la suerte, el azar-, juegan en los resultados del ejercicio político práctico (Maquiavelo, N., 1976).
Esa combinación suele ser complicada y, a menudo, imposible. Maquiavelo afirmaba que “ninguna cosa hace estimar tanto a un príncipe como las grandes empresas y el dar de sí excepcionales ejemplos”. Grandes empresas como grandes reformas, o transformaciones, o iniciativas, exigen por lo tanto una combinación adecuada de prudencia, fortuna y virtud, acompañadas siempre de un relato convincente, persuasivo y claro, sobre la necesidad o la bondad de emprender un nuevo camino de transformaciones desde el gobierno.
Pero para los profesionales de la política las circunstancias siempre determinan los comportamientos. El sabio Maquiavelo afirmaba que casi no hay político que no tenga “el ánimo dispuesto a girar según los vientos y variaciones que la fortuna le ordene”. En un contexto de competencia electoral, la retórica política busca sumar adhesiones y simpatías, con el propósito de alimentar la base social y electoral que permita ganar incrementar su legitimidad política. Los dichos de campaña tienen sentido en el marco del “modo electoral” que asumió el lopezobradorismo en búsqueda de votos de los ciudadanos. Pero el “modo de gobierno” tiene, inevitablemente otra lógica de operación, dirigida ya no a la búsqueda de votos sino a la eficacia gubernativa. Pasar del modo electoral al modo gubernativo exige cambiar las relaciones entre los argumentos, los dichos y los hechos.
Esto ocurre en todos los campos de la acción pública, incluyendo por supuesto el educativo. El significado de la “cancelación” de la reforma educativa tiene ahora que ser traducido y explicado con detalle y precisión. Esa frase de campaña le trajo a AMLO la confirmación de aliados y simpatizantes, pero también le granjeó confirmar a viejos y nuevos adversarios. ¿Qué tipo de proyecto reformador, o restaurador, de la educación básica plantea el lopezobradorismo? ¿Quiénes serán sus aliados prácticos, tácticos y estratégicos? ¿Cómo se construirá la agenda y los contenidos de una nueva reforma educativa? Muy probablemente, las dirigencias aparentemente antagónicas del SNTE y la CNTE serán potencialmente consideradas como aliados inevitables del nuevo proceso reformador (o contra-reformador, o reformador de la reforma), pues los costos de actuar en solitario pueden o podrían ser muy altos para el nuevo gobierno.
En educación superior, las incógnitas rebasan con creces las respuestas. Más allá de las generalidades como las de admisión universal o la de becas para todos los jóvenes que promocionó generosamente AMLO en sus decenas de mítines y entrevistas, no se sabe muy bien ni el qué ni el cómo ni el cuándo, ni quiénes se encargaran de diseñar una propuesta de política educativa para este nivel que tenga que lidiar con temas como el de la calidad educativa, el financiamiento público, las bombas estalladas y las de relojería que son las pensiones y jubilaciones del profesorado universitario, la autonomía universitaria, el papel de las universidades privadas, el instrumental regulatorio adecuado para un sistema masificado y heterogéneo, las relaciones de la ciencia, la tecnología y la innovación, el papel y los perfiles del posgrado.
Estas preguntas y temas exigen decisiones de gobierno para traducirlas en agenda y programa. Definir el ordenamiento, la organización y las prioridades gubernamentales en el sector requieren de cierto trabajo intelectual y de un análisis sistémico de las capacidades institucionales para abordar la agenda, pero también de un “cálculo de complejidad” y la valoración del carácter estratégico, táctico o pragmático de las propuestas de solución en tanto problemas públicos. Desde esta perspectiva, el gobierno educativo significa el conjunto de estructuras, agencias y actores que permiten formular una agenda, tematizar y organizar las prioridades del gobierno, y definir las decisiones estratégicas, las políticas y los programas públicos necesarios para incidir en el abordaje y la (posible) resolución de los problemas de la educación mexicana para los próximos años.
En todos los niveles del sistema educativo –el básico, el medio y el superior, incluyendo el posgrado- el problema del gobierno educativo de despliega en dos direcciones. De un lado, hacia la dimensión de la gobernabilidad sistémica. Del otro, hacia la dimensión de la gobernanza institucional. El primero está relacionado con la gestión del conflicto; el segundo, con la gestión de los cambios. Ambas dimensiones son fundamentales para tratar de comprender las lógicas de acción del gobierno educativo (Acosta, 2018).
En el pasado reciente del sector, los problemas de gobernabilidad y de gobernanza han coexistido empíricamente. El impulso a la reforma educativa que se inició en el marco del Pacto por México anunciado desde principios del 2013, al inicio del gobierno peñanietista, fue anunciado explícitamente como una estrategia de cambio cuyo propósito central era “recobrar la autoridad del Estado” en la educación. A partir de un diagnóstico catastrófico del sector, el gobierno federal tomó la decisión de reformarlo a través de un proyecto centrado en la carrera magisterial y la evaluación docente, que significó básicamente la modificación de las reglas de ingreso, promoción y mejora del profesorado, la reforma a las funciones y atribuciones del INEE; y, tardíamente, años después, hacia el 2017, mediante el diseño de un “nuevo modelo educativo” orientado hacia la mejora de la calidad de la educación mexicana.
Más allá de los contenidos, las contradicciones y los efectos no deseados (o perversos) de las reformas, o de las inconsistencias lógicas de su diseño e instrumentación, lo que importa destacar es el hecho de que de manera explícita, el gobierno federal asumió que el núcleo de las reformas descansaba en la capacidad de gestión e instrumentación de los cambios –la gobernanza educativa-para lo cual se tomó la decisión de construir un andamiaje legal-normativo y una coalición política promotora de las reformas –integrada por el gobierno federal, los gobiernos estatales, partidos políticos, organismos empresariales y asociaciones civiles, y la burocracia sindical del SNTE-, que permitieran gestionar de manera efectiva los cambios y ajustes asociados al proyecto reformador.
Sin embargo, como bien sabemos, los conflictos estallaron en diversas arenas y espacios de la educación básica. El espectáculo de movilizaciones, violencia, huelgas, marchas y paros dominó el escenario educativo nacional en diversas entidades y ciudades del país. Mientras que en algunos territorios y poblaciones las reformas se instrumentaron de manera “suave”, en otros las iniciativas y acciones reformadoras fueron furiosamente bloqueadas y cuestionadas. En el ámbito intelectual y académico, las reformas produjeron reacciones encontradas, que se expresaron en posturas diversas: el apoyo franco o cauto hacia las reformas, los críticos de las mismas, y los escépticos respecto tanto de las propuestas de reforma como de los críticos a la misma (Acosta, A., 2018).
En este escenario, la gestión del conflicto se convirtió en la bestia negra de las reformas educativas. Los problemas de gobernanza considerados como el núcleo duro de la acción del gobierno fueron desplazados sistemáticamente por los problemas de gobernabilidad del sector. La tensión entre cambios y conflictos se convirtió en la seña de identidad de una reforma que aún requiere de ser valorada y evaluada en sus distintas dimensiones, alcances y componentes. Quizá ha llegado el momento de iniciar la autopsia de una reforma que no logró consolidarse en el ánimo público.

c) El futuro educativo y el nuevo gobierno
La hora de gobernar, de hacer gobierno, ha comenzado para el lopezobradorismo. En las próximas semanas y meses, asistiremos al proceso de transición de la administración pública federal que culminará con la toma de posesión del nuevo presidente de la república el 1 de diciembre de este año. Durante este período, se forjará la agenda gubernamental básica que dará sentido al programa de gobierno sexenal y a los programas sectoriales respectivos.
La formulación teórica y las evidencias empíricas del campo del análisis de las políticas y del papel de los gobiernos nacionales en la gestión de los asuntos públicos, indican que ninguna política ocurre en el vacío histórico e institucional. En cada campo de la acción pública, hay legados, herencias, estructuras e intereses que determinan de manera significativa las posibilidades de acción de un nuevo gobierno. Esa característica fundamental estará presente, sin duda en el campo educativo mexicano.
Lo interesante del momento mexicano es la fuerza con la que llega un nuevo gobierno a enfrentar la combinación de déficits y logros que se han acumulado en cada sector. Y aquí, el lopezobradorismo llega con una fuerza política y social como no había ocurrido en ninguna otra experiencia de alternancia desde el año 2000. El viejo sistema de partidos concentrado en tres grandes fuerzas (PRI. PAN y PRD) ha sido sustituido por una fuerza hegemónica inocultable representada por MORENA, una organización pragmática, no ideológica, que absorbe intereses diversos y contradictorios, que combina rasgos del nacionalismo posrevolucionario, tendencias al hiper-presidencialismo, prácticas de neo-corporativismo y neo-populismo, junto con elementos del socialismo cristiano, del conservadurismo moral (aportados por el Partido Encuentro Social, el PES), y unos toques del radicalismo revolucionario marxista, o más bien, neo-stalinista (aportados por el Partido del Trabajo, el PT). Claramente anti-neoliberal, el perfil del nuevo gobierno anticipa una transición interesante y un conjunto de desafíos inéditos para un gobierno electo democráticamente.
Para el sector educativo, la transición perfila tres tipos de asuntos que, desde mi punto de vista, constituyen el núcleo estratégico de la acción y las decisiones del gobierno para el período 2018-2024. El primero de ellos tiene que ver con la reforma educativa diseñada e instrumentada de manera accidentada y heterogénea por el actual gobierno federal. El segundo, tiene que ver con el paradigma de políticas y el sistema de creencias que predomina desde hace treinta años en la educación superior. El tercero tiene que ver con el problema del gobierno educativo.
En aras del tiempo, me concentraré en enunciar brevemente los contenidos y características de cada uno de estos tres asuntos y de sus respectivos dilemas, reconociendo que la complejidad de los asuntos y dilemas educativos requiere de mayores elementos explicativos.
a) Reforma educativa: destruir la reforma, reformar la reforma o promover una nueva reforma educativa.
Durante su campaña, AMLO se refirió a la reforma como una “falsa reforma”, concentrada solamente en lo laboral y no en lo educativo. Habló en muchas ocasiones de que cancelaría o suspendería la reforma, aunque en uno de los debates afirmó también que probablemente conservaría algunos aspectos considerados en la reforma peñanietista. Estas ambigüedades corresponden claramente al modo electoral del lopezobradorismo, que ahora, enfilado al “modo gubernativo” tendrán que ser explicadas, argumentadas y organizadas en un proyecto con mayor precisión y claridad.
Aquí el punto conflictivo, delicado, tiene que ver con la evaluación docente. Muy probablemente, la primera acción del nuevo gobierno será la suspensión de la evaluación tal y como está planteada, para iniciar una meta-evaluación de la reforma (“evaluar la evaluación”), y diseñar un nuevo sistema evaluativo no solo de los docentes sino también de los diferentes perfiles de los maestros y de los muy diversos tipos de contextos en los cuales se desarrollan los procesos socioeconómicos, pedagógicos, educativos y cognitivos que influyen en el desempeño escolar de los niños y los jóvenes mexicanos.
Pero el foco de atención de una nueva reforma, cualquiera que esta sea, tiene que ver con los aprendizajes. Sin el fin de todo sistema educativo es lograr aprendizajes significativos, adecuados y pertinentes para la formación intelectual y cognitiva los niños y jóvenes, es necesario colocar a la evaluación como un medio apara alcanzar los fines y no al revés, como frecuentemente han sostenido los críticos de las reforma peñanietista. Aquí, sin embargo, hay muchas dudas: ¿Cuál es o puede ser, el papel del INEE en el proceso? ¿De qué manera participarán los maestros y maestras? ¿Cómo se organizará la participación de partes interesadas (gobernadores, empresarios, partidos políticos, padres de familia, expertos, grupos de interés, grupos de presión) a lo largo del proceso? ¿Cómo se legitimarán las propuestas de reforma, y de qué manera se instrumentarán?
b) Educación superior: Continuidad o ruptura con el paradigma de políticas en educación superior.
La educación superior se caracteriza hoy por varias paradojas y tensiones. Con más de 7 mil establecimientos públicos y privados, que albergan a más de 4 millones de estudiantes y a más 370 mil profesores e investigadores, este sector constituye uno de los más grandes de América Latina, sólo después de Brasil. Sin embargo, es también uno de los más inequitativos de la región: sólo 4 de cada 10 jóvenes entre 19 y 23 años tiene acceso a la universidad. Por otro lado, existen brechas de desigualdad social que también se reflejan en la desigualdad educativa superior: los jóvenes de los deciles de las familias de ingresos más altos y de mayor escolaridad de los padres tienen 5 veces más posibilidades de acceso que los jóvenes de los familias de ingreso más bajos y de padres con escolaridades más bajas.. Eso se traduce en un efecto de sobre-representación de los estratos altos y medios respecto de los estratos más bajos de la sociedad mexicana.
Las políticas de modernización y de calidad instrumentadas en los últimos treinta años no han podido resolver este déficit de inclusión y equidad. Tenemos un sector público sobre-regulado coexistiendo con un sector privado cuasi-regulado o sub-regulado compuesto por un puñado de instituciones de elite de alto costo y alta selectividad y miles de establecimientos particulares de bajo costo y baja selectividad.
El lopezobradorismo no ha mostrado un posicionamiento claro sobre las políticas hacia este sector, más allá de algunos pronunciamientos sobre becas para todos los jóvenes, o acceso universal a la educación superior. Sin embargo revisar justamente las políticas de acceso y de regulación del sistema superior, lo que implica considerar por lo menos cuatro temas políticamente delicados e importantes: el tema del financiamiento, el de la autonomía de las universidades públicas y de las instituciones públicas no universitarias (universidades e institutos tecnológicos, escuelas normales superiores, universidad pedagógica nacional), el del papel y regulaciones de las instituciones privadas, y el de la articulación de la ciencia, la tecnología y la innovación con el desarrollo nacional, que incluye subtemas clave como el del Sistema Nacional de Investigadores o el de la expansión del posgrado.
En cualquier caso, la promesa de una cuarta gran transformación nacional anunciada por el nuevo presidente, incluye la construcción de un nuevo arreglo institucional en el sector de la educación superior, que supone evaluar y reformar el paradigma bifronte que ha caracterizado la acción pública federal en este campo durante las pasadas tres décadas.
c) Gobierno educativo: gobernabilidad o gobernanza
Finalmente, pero no al último, me parece que el tema del gobierno de la educación es fundamental para articular cualquier proceso reformador dirigido a resolver consistentemente los problemas críticos del sector en el mediano y largo plazo. Aquí, la herencia de los últimos años se caracteriza por una tensión permanente entre la gestión de los conflictos y la gestión de los cambios. Asumiendo de entrada que cualquier proyecto de transformación institucional implica riesgos de ingobernabilidad, también es preciso reconocer que la gestión de los cambios supone la creación de estructuras y coaliciones mínimas que disminuyan la conflictividad y aseguren umbrales satisfactorios –no óptimos- de gobernabilidad para el procesamiento e instrumentación de las reformas. Atendiendo las lecciones del pasado reciente de la educación mexicana, se puede asegurar que puede haber gobernabilidad sin gobernanza, pero no gobernanza sin gobernabilidad.
Aquí aparecen en el escenario la valoración del tipo y calidad de los posibles aliados y adversarios de las reformas. Pero de manera especialmente relevante supone la revisión del tipo de gobierno que requiere un sistema educativo flojamente articulado, heterogéneo, naturalmente complejo, y atravesado por inconsistencias, inequidades y desigualdades de muy diverso alcance, tipo y profundidad. ¿Reformas normativas y regulativas? ¿Descentralización o centralización de las decisiones clave? ¿Creación de nuevas agencias gubernamentales, con los riesgos de la burocratización que ya conocemos? ¿Esquemas de coordinación flexibles y claros, con reglas mínimas de orientación, evaluación y presupuestación a nivel federal, estatal y municipal? ¿Evaluación de los aprendizajes y los desempeños escolares como tarea del gobierno y sus agencias? Estas cuestiones, me parece están en el horizonte de los dilemas que habitan el tema del gobierno educativo.

Reflexiones finales
El ánimo de renovación y optimismo que parece inundar nuestra vida pública luego del proceso electoral, es una buena oportunidad para revisar, valorar e imaginar un nuevo futuro para la educación nacional. El gobierno entrante, que parece representar la inauguración de un nuevo ciclo para la democracia mexicana –con sus riesgos, vacíos y ambigüedades-, tiene frente a sí un amplio territorio educativo que exige definir prioridades y decisiones estratégicas.
El problema, como siempre, es el tiempo, el “maldito factor tiempo”, como solía denominar el fallecido sociólogo chileno Norbert Lechner a esa tensión permanente e inevitable entre el tiempo político y el tiempo social. Para el caso mexicano lo sabemos muy bien desde que comenzó la era de la alternancia: los primeros tres años son claves para promover coaliciones y definir agendas, programas e instrumentar acciones del gobierno. Ya ha comenzado a configurarse un relato sexenal que promete crecimiento, prosperidad y desarrollo para todos (la “cuarta transformación” que prometió López Obrador en campaña). Lo que esperamos en los próximos meses son las señales claras de un cambio sustancial en la educación que atienda los déficits de la acción gubernamental y reconozca los logros que en el pasado remoto y reciente han caracterizado el desempeño educativo nacional. De otro modo, se corre el riesgo de que un nuevo príncipe, en el afán de cambiarlo todo para que nada cambie –justo como el viejo síndrome de Lampedusa-, termine expulsando a nuestros ángeles junto con los intentos de exorcizar a nuestros demonios.

Referencias
Acosta Silva, Adrián (2018), “La educación como espectáculo”, Revista Mexicana de Investigación Educativa, vol. XXIII, n.77, abril-junio, 2018, COMIE, México, pp. 627-641.
Escalante Gonzalbo, Fernando (2011), El Principito, o sea oficio de políticos, Cal y Arena, México.
Maquiavelo, Nicolás, El Príncipe, Aguilar, México, 1976.

La reinvención del gobierno universitario

Estación de paso

Gobierno universitario: pinzas, tuercas, tornillos

Adrián Acosta Silva

(Campus-Milenio, 11/10/2018)

Acaso como ninguna otra institución cultural contemporánea, la universidad pública es una organización colegiada. Su tamaño y diversidad académica y disciplinaria, la complejidad de sus prácticas, usos y costumbres, las interacciones cotidianas entre estudiantes, profesores y funcionarios, se expresan en un conjunto de reglas escritas y no escritas que rigen los comportamientos cotidianos en los campus universitarios. Quizá por ello, por esa complejidad de las relaciones entre la docencia, la enseñanza y la investigación, la producción de conocimiento y las formaciones profesionales, las universidades aprendieron desde hace mucho tiempo que la mejor forma de gobierno es la del equilibrio entre los órganos personales y los colegiados, los que se ejercen de manera inevitable por individuos (Rectores, Directores) y los que se configuran alrededor de espacios colectivos de deliberación y toma de decisiones (consejos universitarios). Ese equilibrio implica un contrapeso efectivo a las tentaciones de construir un poder despótico de sus directivos, pero también es un dispositivo institucional que contiene los impulsos hacia las formas asambleísticas de autoridad que coexisten en las universidades públicas mexicanas

La racionalidad colegiada es el principio clásico e histórico del gobierno universitario. Ese es el núcleo duro del orden político y burocrático de la universidad. Asume de manera inevitable la producción de acuerdos pero también la existencia de conflictos. Supone que el carácter colegiado de las decisiones –reformas, cambios, sanciones, reconocimientos, distribución de recursos- garantiza umbrales mínimos de gobernabilidad y de gobernanza universitaria. Pero una de las funciones mayores de la colegialidad es la relacionada con la gestión de la incertidumbre. Es una función no declarada sino manifiesta, que se vuelve visible en épocas de crisis. Ahí, en ese momento, la distribución de los costos y riegos de la incertidumbre, así como de sus potenciales beneficios, se vuelve una de las virtudes innegables de la colegialidad universitaria, una fuente preciosa de su legitimidad y poder institucional.

De cuando en cuando, sin embargo, surgen los reclamos a las formas que asume la colegialidad. Más aún, surgen propuestas para reformar, renovar o reinventar el gobierno de las universidades. El ruido de fondo es el malestar con los resultados o con la composición misma del gobierno universitario. En un extremo, se encuentran los críticos de la eficiencia gubernativa universitaria, para quienes el “democratismo” colegiado es un obstáculo para la toma de decisiones técnicas oportunas que permitan resolver los problemas cotidianos o emergentes de la organización. Para esta posición, la reducción de la colegialidad significa el incremento del poder de los órganos unipersonales de gobierno. El efecto deliberado de esa operación significa dotar de flexibilidad, agilidad y eficacia a la acción institucional universitaria. De algún modo, la lógica del capitalismo académico se asocia a estos intentos de mejorar el gobierno de la universidad.

En el otro extremo se encuentran aquellas posiciones que critican la baja participación y representación de estudiantes y profesores en los órganos colegiados de gobierno. Una variante importante de esta posición es la crítica a las Juntas de Gobierno como órganos cerrados, oligárquicos y opacos, que toman decisiones con poca o nula participación de la enorme mayoría de los universitarios. Para estas posiciones, la reducción de las atribuciones y facultades de los órganos unipersonales o semi-colegiados (como las Juntas de Gobierno), significa el incremento de las facultades y atribuciones de los órganos colegiados amplios (Consejos Universitarios). Aquí, la lógica del bien público está en el centro de los reclamos participativos.

Para unos, el criterio maestro de un buen gobierno universitario es la economía de recursos, la eficiencia y los resultados institucionales. Para otros, son los criterios de representatividad y participación de estudiantes y profesores los que determinan el perfil de un buen gobierno de la universidad. Para unos, lo primero que debe asegurarse es la calidad de la gestión de la universidad a través de la mejora en los esquemas de gobernanza universitaria; para otros, asegurar la gobernabilidad universitaria, con reformas al “régimen político” universitario. Entre estas posiciones existen por supuesto matices, diferencias, énfasis distintos sobre aspectos específicos.

Numerosos dilemas y tensiones están presentes en la discusión sobre el mejor gobierno de la universidad. Están también los fantasmas de la ingobernabilidad y de la ineficacia burocrática, los relatos de los intereses externos, las amenazas de las ambiciones políticas de unos u otros. Pero (casi) nadie parece poner en duda, hasta ahora, el principio de colegialidad. Lo que se discute son los límites, alcances y atribuciones del gobierno colegiado. Tampoco existe nada parecido a un gobierno ideal universitario, una suerte de “poliarquía” universitaria, con máximos de participación y representación combinada con máximos de efectividad institucional. Lo que tenemos son experiencias más o menos exitosas o más o menos fallidas de gobierno universitario.

Quizá la mejor manera de organizar una discusión al respecto sea la de fortalecer un gobierno colegiado que garantice umbrales razonables de gobernabilidad (gestión del conflicto) y grados aceptables de gobernanza (gestión e implementación de los cambios). Pero la otra operación intelectual, analítica y política es diferenciar con claridad los ámbitos de la vida académica y la vida administrativa de la universidad, reconociendo la autonomía relativa de ambos espacios decisionales y de sus peculiares complejidades. Quizá ahí se encuentre la fórmula adecuada para sostener la máxima colegialidad académica con la máxima efectividad de la vida administrativa. Por la vía de los hechos, durante los últimos años ha ocurrido que bajo la idea de los “regímenes de calidad” se han erosionado las bases de la colegialidad académica universitaria. Es momento de revisar esa experiencia para pensar de otra manera el gobierno de la universidad, identificando las pinzas, tuercas y tornillos indispensables para que funcione mejor la maquinaria gubernativa universitaria.