Gobernar la educación superior

Estación de paso

El gobierno de la educación superior como problema y desafío

Adrián Acosta Silva

(Campus-Milenio, 04/05/2017)

Buena parte de los problemas y desafíos de la educación superior mexicana de hoy y del futuro dependen significativamente de las decisiones de gobierno del sistema en su conjunto. Temas como cobertura, calidad, vinculación, innovación o financiamiento son objetos de acción pública que requieren ser “traducidos” como problemas de decisiones públicas y de gobierno, que concentran la atención e interés no solamente del Estado, sino también de actores públicos no gubernamentales como lo son, de manera especialmente relevante, las universidades públicas federales y estatales. El supuesto de esta idea es que el tratamiento de los problemas de la educación superior no descansan exclusivamente en los esfuerzos de las instituciones aisladas, sino que dependen de un marco público coherente y claro para el diseño, instrumentación y valoración de decisiones sistémicas.

¿Porqué? ¿Cuáles son las implicaciones de esta afirmación para un conjunto amplio, relativamente diversificado y definitivamente heterogéneo en su composición, capacidades, orientaciones e intereses? La razón principal es que hasta ahora, no existe un sistema nacional de educación superior. Lo que hay es, por el contrario, un conglomerado débilmente articulado de instituciones que ofrecen sus servicios en condiciones diversas y desiguales. La acción pública se ha concentrado en los programas y políticas del gobierno federal, y se ha dejado a las IES públicas y privadas la configuración de sus ofertas y espacios educativos a las demandas del mercado, a los incentivos e imperativos ciegos de los programas burocráticos de acreditación de calidad, o al cumplimiento de exigencias de evaluación y financiamiento diferencial y condicionado que se han instalado permanentemente en el comportamiento institucional universitario.

Este no-sistema es el efecto de lo que podría denominarse como un “déficit de integración sistémica”. En el caso mexicano, es un déficit ligado estrechamente a lo que se define como “fallas de gobierno”, producidas por el tipo de intervenciones que las agencias gubernamentales estimulan al tratar de inducir comportamientos institucionales que carecen de una articulación sistémica y una visión estratégica de largo plazo de los fenómenos educativos.

El principal problema de esta “ausencia” o “falla” de gobierno sobre el comportamiento sistémico de la educación superior tiene que ver con atender más con problemas reales o simbólicos de (in) gobernabilidad política, que en centrar la atención en los problemas de gobernanza sistémica. Los primeros obedecen a lógicas de legitimidad, eficiencia o estabilidad institucional, mientras que los problemas de gobernanza tienen que ver con la coordinación sistémica, la gestión de la eficacia institucional y la valoración cualitativa del desempeño del sistema. Esta distinción puede ayudar a comprender de mejor manera los déficits de gobierno y de integración de la educación superior mexicana.

¿Un sistema ingobernable?
Algunas de las principales transformaciones que se han presentado en México en los últimos años, pueden resumirse en tres grandes aspectos: a) el sostenido crecimiento que ha experimentado el sistema en su conjunto; b) la relativa diversificación de la oferta y programas de educación superior; y c) el crecimiento de instituciones, matrícula y modalidades de estudio que ofrece el sector privado. Esto ha permitido que la matrícula total del sistema, haya crecido de 1.9 millones de estudiantes en el año 2000 a poco más de 4 millones en el 2015. Asimismo, esa expansión explica que la tasa bruta de cobertura del sistema haya pasado del 21.3% en el año 2000 al 33.5% en el 2015. Estos datos se corresponden con un crecimiento importante del número de instituciones de educación superior, que pasaron de ser 2,169 en el año 2000 a 3,930 en el 2015. En esas instituciones, laboran hoy casi 364 mil profesores universitarios y no universitarios, un 80% más que los que había en el año 2000.
¿Cómo se gobierna este conglomerado sometido a un proceso de expansión anárquica? En realidad, no se sabe muy bien. Lo que tenemos es el funcionamiento de múltiples instancias de coordinación que gobiernan efectivamente pocos núcleos del sistema. Desde el gobierno federal, tenemos agencias creadas desde hace más de medio siglo (como el CONACYT) que solo influyen en una parte del comportamiento de la educación superior. También encontramos desde hace casi tres décadas el funcionamiento de una agencia federal encargada formalmente de servir de instancia de coordinación para el sector con resultados inciertos, con acciones dirigidas casi exclusivamente a las instituciones públicas. En el caso de las instituciones mismas, desde hace 67 años existe un organismo que aglutina sus intereses (la ANUIES) que juega un papel importante en la gestión y planeación de algunas acciones públicas. En el caso del sector privado, tenemos también organizaciones como la FIMPES, creada para auto-representar los intereses de las IES privadas y para tratar de establecer mínimos de calidad de sus servicios.
En el ámbito jurídico, tenemos la Ley General para la Coordinación de la Educación Superior desde 1978, y el establecimiento del Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES), con resultados inexistentes, débiles o difusos. Estos esfuerzos muestran la dispersión de las formas de autoridad y gobierno que coexisten en la educación superior mexicana y que explican, en parte, la debilidad de la integración sistémica de este sector, y las tendencias hacia la duplicación de esfuerzos y recursos, la debilidad de efectos sociales y académicos homogéneos, y las asimetrías en las condiciones de docencia, de la producción científica o académica en términos sistémicos.
Para ello, quizá pueda pensarse la creación de un órgano encargado de promover recomendaciones y sugerencias de políticas (¿Consejo Nacional de Rectores?), pero también para hacerse cargo de las tareas de evaluación de cumplimiento de objetivos y metas, así como de la apreciación de los impactos sociales de la educación superior. Es importante colocar en el horizonte temporal resultados en términos de reducción de la desigualdad y la pobreza, a través del aseguramiento de oportunidades educativas a los jóvenes, y reconocer los avances que la educación superior tiene o puede tener en los campos tecnológicos, científicos y culturales del país.